落地求實(shí)效 創(chuàng)新不走樣

　　政策細(xì)化，須守哪些原則

　　基層在根據(jù)中央大政方針制定適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的政策細(xì)則、實(shí)施方案時(shí)，應(yīng)該遵循哪些原則、避免哪些誤區(qū)?如何讓基層政策既接“天線”又接“地氣”?基層政策怎樣才能更好發(fā)揮作用?記者日前采訪了多地的基層政策制定者、執(zhí)行者及專家學(xué)者。

　　把好方向：吃透政策，立足實(shí)際

　　在推進(jìn)農(nóng)民股份合作、賦予農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革中，中央制定了大政方針，可具體改革涉及“清產(chǎn)核資、成員界定、折股量化和成立主體”等環(huán)節(jié)。安徽省宣城市旌德縣在改革中，創(chuàng)新出臺(tái)了不少基層政策。

　　“村集體資產(chǎn)折股量化之后，如何能像滾雪球一樣壯大村集體經(jīng)濟(jì)，讓村民能拿到更多分紅，是改革的關(guān)鍵。”旌德縣農(nóng)委主任畢劍勇說(shuō)，這涉及村集體經(jīng)濟(jì)如何經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題，難點(diǎn)在于既要賺得多，又要風(fēng)險(xiǎn)小。

　　為此，旌德縣在細(xì)化政策中規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以入股市場(chǎng)主體，但不能直接參與市場(chǎng)投資經(jīng)營(yíng)。畢劍勇解釋：“比如村里的茶園、山場(chǎng)，村集體可以用簡(jiǎn)單發(fā)包、租賃、入股等形式，交給其他公司來(lái)盤(pán)活、經(jīng)營(yíng)，但不能自己干。”

　　為什么要作出限制性規(guī)定?畢劍勇說(shuō)，這條基層政策有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性：一是避免吃大鍋飯，村集體經(jīng)營(yíng)村集體資產(chǎn)，聽(tīng)起來(lái)沒(méi)問(wèn)題，可賺了錢(qián)算誰(shuí)的?當(dāng)然是村集體的，可多數(shù)情況下是村干部在干活，賺錢(qián)后卻是平均主義，積極性如何調(diào)動(dòng)?二是村集體經(jīng)營(yíng)人才、管理經(jīng)驗(yàn)不足，面對(duì)激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)營(yíng)村集體資產(chǎn)虧了本，算誰(shuí)的?

　　現(xiàn)在按縣里規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織不參與具體經(jīng)營(yíng)，而是通過(guò)招商、吸收能人等，以“保底+提成分紅”等方式，入股市場(chǎng)主體，同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。“這樣就降低了風(fēng)險(xiǎn)，避免改革‘把村集體經(jīng)濟(jì)改垮了、改小了、改沒(méi)了’的情況出現(xiàn)。”畢劍勇說(shuō)。

　　“看似是對(duì)村集體行為的限制，其實(shí)是把準(zhǔn)了中央改革政策的要求，最大限度維護(hù)村集體利益。”畢劍勇認(rèn)為，地方配套政策的出臺(tái)，要立足地方，更要圍繞中央，要在遵循政策精神、方向的基礎(chǔ)上，讓原則性的規(guī)定更細(xì)化。

　　定好內(nèi)容：集思廣益，因地制宜

　　基層在制定政策時(shí)，任何具有地方特點(diǎn)的工作部署都必須以貫徹中央精神為前提，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、做選擇、搞變通。

　　安徽大學(xué)管理學(xué)院教授丁先存建議，基層在政策制定前，要認(rèn)真學(xué)習(xí)中央政策，吃透中央精神，大興調(diào)查研究之風(fēng)，深入基層傾聽(tīng)、觀察、了解問(wèn)題，才能清楚地明白基層問(wèn)題的痛點(diǎn)，制定的政策才能更有針對(duì)性。

　　“基層制定政策要遵循必要性原則，基層最主要的工作是做好執(zhí)行，地方探索固然重要，但不是任何時(shí)候、任何領(lǐng)域都要配套政策。”丁先存說(shuō)，要實(shí)事求是，如果按照上級(jí)政策的要求，能夠很好地達(dá)到執(zhí)行效果，就不要標(biāo)新立異，再做一些多余的配套，要把更多精力放在“讓政策更好落地生根”上。

　　中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員馬亮認(rèn)為，對(duì)于地方政府而言，把握政策的大方向并因地制宜抓好落實(shí)很重要，在考慮基層政策時(shí)需要注意政策目的是否合乎上級(jí)部門(mén)的意圖，政策手段是否合法合規(guī)和合情合理。

　　馬亮說(shuō)，在推行基層政策時(shí)也需要及時(shí)和上級(jí)部門(mén)溝通，獲得其認(rèn)可和授權(quán)，避免貿(mào)然執(zhí)行而導(dǎo)致政策“走偏”。此外，基層政策立足于促進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展，在推行時(shí)要集思廣益并傾聽(tīng)民意，爭(zhēng)取群眾更多的支持。

　　遼寧省社科院副院長(zhǎng)梁?jiǎn)|認(rèn)為，基層政策就是要立足基層、植根百姓，只有帶著泥土的芬芳，才能有生機(jī)和活力，才能得到基層廣大干部的擁護(hù)，形成鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新的合力。

　　守好程序：于法有據(jù)，民主決策

　　安徽合肥市要求，市一級(jí)政府及其部門(mén)、縣一級(jí)政府出臺(tái)政策、規(guī)范性文件，須分別經(jīng)市、縣法制辦前置審查，縣一級(jí)政策經(jīng)審查、研究通過(guò)后須再報(bào)市法制辦備案審查，未經(jīng)審查及審查未通過(guò)的政策草案，不準(zhǔn)上會(huì)研究討論。合肥市政府法制辦副主任吳昌文說(shuō)，“基層制定政策，要在起草過(guò)程中進(jìn)行全方位的法治把關(guān)，政策草案出臺(tái)后進(jìn)行多角度的法治‘體檢’，做到于法有據(jù)、注重程序。”

　　于法有據(jù)，就是制定的政策一定要符合相關(guān)法律法規(guī)，不能和上位法沖突。

　　合肥市某縣曾出臺(tái)文件，要求農(nóng)村拖拉機(jī)要強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任保險(xiǎn)和第三者責(zé)任險(xiǎn)。“縣里的動(dòng)機(jī)是好的，主要考慮農(nóng)村拖拉機(jī)主的經(jīng)濟(jì)能力往往有限，一旦上路行駛發(fā)生交通事故，承擔(dān)責(zé)任的能力也比較低。”吳昌文說(shuō)，“但出臺(tái)的政策卻違背了上位法——保險(xiǎn)法、道路交通安全法的相關(guān)規(guī)定，拖拉機(jī)不屬于強(qiáng)制保險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車輛。這項(xiàng)政策規(guī)定最后被撤銷。”

　　“此外，不能為行政管理相對(duì)人增加義務(wù)。”吳昌文說(shuō)，“比如國(guó)家的一項(xiàng)行政審批，規(guī)定了須符合兩個(gè)條件，地方在制定配套政策的時(shí)候就要在這兩個(gè)條件的框架下細(xì)化，不能人為多增加條件，否則就等同于以出臺(tái)地方政策的方式，對(duì)行政管理相對(duì)方增加了義務(wù)，這是不允許的。”

　　注重程序，就是政策制定出臺(tái)的全過(guò)程要嚴(yán)格按照相關(guān)法定程序進(jìn)行。

　　據(jù)介紹，合肥市法制辦在對(duì)政策出臺(tái)進(jìn)行前置審查及備案審查過(guò)程中，也會(huì)同時(shí)對(duì)程序性問(wèn)題進(jìn)行審查，比如是否進(jìn)行了廣泛征求意見(jiàn)，是否進(jìn)行了調(diào)查論證等，政策制定過(guò)程中要求實(shí)體公正的同時(shí)，還需做到程序公正。(記者 孫 振 胡婧怡)